当前，世界经济正处于深度调整之中，复苏动力不足，地缘政治影响加重，不确定因素增多，推动增长、增加就业、调整结构成为国际社会共识。受世界经济形势和国内经济运行中“三期叠加”的影响，我国经济也面临着体制改革、产业转型和结构升级的压力，客观上要求我们保持战略定力、释放市场活力，沉着应对、攻坚克难、稳中求进。

 

　　一、世界主要经济体都面临着严重的结构问题，复苏动力不足。

　　第一，高度杠杆化。美国去杠杆化过程大致结束，复苏相对快一点，而欧洲就比较麻烦，日本更甚。中国也需要逐步去杠杆，现在M2占GDP比重接近200%，出现了不少结构性矛盾。第二，市场缺乏活力，特别是劳动力等要素市场堪忧。如欧元区的失业率高达11.3%，结构性失业已经开始固化各国的失业群体；再如我国改革开放的前20年，靠劳动力低成本流动和人口红利不断释放推动国民经济较快速地发展，但随着“刘易斯拐点”的到来，红利基本上释放完毕，加强调控、推进结构性改革的任务加重。第三，美元一家独大，但支配地位不可持续。

　　美国就是要低储蓄、高消费、贸易逆差，靠国外投资来弥补国内投资缺口。这种结构是美元的世界储备货币地位造成的，并早就有“特里芬两难”的质疑。我们应渐进而审慎地推进人民币国际化，克服国内的结构性问题，适应国际金融市场的机遇与挑战。

　　美国虽已复苏但形势尚不稳定，是一个无结构调整的复苏。其国内的投资虽然增多了一些，但储蓄率仍然很低，整个大结构又恢复到危机之前，只是华尔街的杠杆率降下来了。

　　2014年，美国经济取得了一定成绩，实际GDP增长2.4%，为2010年以来最高的增幅；新增就业岗位250万个，失业率降到了5.6%，今年3月又进一步降到了5.5%；房地产市场的形势有所好转，银行房贷的“毁灭重生”机制发挥了作用。但缺乏结构化调整使得美国复苏的进程不够稳定，与美国作为一个为全球提供流动性国家的责任不相符合—美国有义务通过对外投资或是贸易逆差的方式为世界提供充足的流动性和清偿力，除非国际金融体系进行了结构性改革。美国目前的做法对传统贸易对手的贸易和投资空间有所挤压，导致了美国对世界贸易、投资和金融贡献的减退，降低了美国经济对世界经济的拉动作用。

　　欧盟和日本仍处于经济衰退的泥淖。

虽然欧债危机等系统性风险已经过去，但经济企稳的信号并不明显。欧盟的结构性改革不到位，去杠杆不如美国彻底，只能靠一系列宽松的货币政策来进行缓解。因此，欧元区经济增速再度放缓，投资乏力，虽然欧洲版的量化宽松货币政策（即QE）有一定的效果，但仍难以有效缓解通缩、提升就业，从根本上提振欧元区经济。日本经济受到政策的冲击明显。一方面，质化和量化宽松货币政策（即QQE）对日本经济产生了积极的影响。另一方面，未解决高赤字、高债务率的问题，保持经济可持续有必须提高消费税率。但在消费税率上调到8%以后，日本经济复苏的苗头应声而落，消费和投资信心持续低迷，原本可以兼顾政府收入、通胀目标和出口竞争力的政策愿景难以实现。今年日本原定消费税率进一步提高到10%的计划，现在来看应该不会实施了。日本在解决结构性问题上的迟滞，对日本经济的未来损害会更大。

 

　　二、中国经济稳中求进，也面临一些困难。

　　我国作为世界第二大经济体，经济发展已经进入新常态，对大宗商品的排浪式的消费需求、4万亿短期刺激政策带来的大宗商品价格大幅上涨的基础消失了，世界大宗商品市场的反应明显。

　　再就是中国经济增长的带动作用有所减退，没有前几年大了。在国际金融危机的时期，许多经济体只维持了零增长甚至是负增长的局面，而增速在10%以上的中国经济带动了全球GDP增长的50%以上，中国成为推动世界经济复苏的重要引擎。但我们也认识到，作为反危机政策和特殊时期的增长方式具有内在的不可持续性，出现了产能过剩、环境污染，需要深度的调整。更进一步看，我国现在的GDP占全球总量的比重达到13—14%，经济增长对全球经济增长的贡献超过35%，仍然超过美国是最大的贡献者，知识对世界经济贡献的边际拉动作用减退，这是正常的、符合经济规律的，强撑着50%以上的贡献率那就是透支我们中华民族的未来。

　　实际上，中国的经济发展还是取得了不错的成绩。2014年的经济增速达到了7.4%，在世界主要经济体中名列前茅；当年新增的GDP规模超过了7600亿美元，高于美国约6500亿美元的增量水平，居世界第一；城镇新增就业1322万人，远高于预定目标和2013年的水平，登记失业率4%。

　　在“稳”的基础上，中国经济也在积极求“进”，发展方式转变和产业结构调整同步进行，经济形态向中高端水平迈进。农业保持了稳定，粮食产量达到1.2万亿斤。

　　第三产业占比达到48.2%，超过第二产业，产业结构处在改善的进程中。消费也成为经济运行的主要动力，贡献率达到51.2%。全国居民可支配收入实际增长8%，连续4年超过GDP增速，优化了国民收入分配格局。能耗在“十二五”期间一直保持下降态势，2014年的降幅达到了4.8%，成绩显著。研发费用（R&D）占GDP的比重超过2%，达到了创新型国家的门槛。全年国家全员劳动生产率达到了72313元/人，同比提高7%，与GDP增速基本相当。

　　当然我们也要看到中国经济存在的严峻挑战。一是投资增长乏力。去年固定资产投资增长率只有15.7%，而今年前两个月进一步下降到13.9%。中国的投资问题是一个系统性的问题，至少与储蓄直接相关，国民储蓄率高达50%，如果国内投资率不足，就会导致储蓄外流，而且是低收益的外流，所以我们必须有效利用国内储蓄，保持适度而足够的投资，否则国民经济就不能平衡。二是企业生产经营的困难增多。PPI已经连续36个月下降，生产要素成本持续上升，企业的竞争力在下降。小微企业融资难、融资贵问题突出，需要根据小微企业的性质、行业和风险状况进一步完善和改进相关政策。三是经济发展方式比较粗放，创新能力不足，产能过剩问题突出，钢铁、电解铝、水泥等行业面临着沉重的转型压力，农业生产基础仍比较薄弱。四是环境污染严重，重大安全事故时有发生。

我们要直面问题，按照党中央、国务院的决策部署，尊重市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，抓住问题的主要环节和矛盾的关键节点，积极引导各方力量，顺势而为、协同推进。

 

　　三、财政运行进入新常态，收支矛盾日益突出。

　　近3年财政收入增长明显放缓，去年我国财政收入的增速虽然略超过GDP的增速，但是是在采取一些特殊措施情况下实现的。财政收入增速应该略超过GDP的增速，有利于政府调控市场和平衡各方面的利益。但实际上，中央财政收入增速远远不及GDP的增速，从经济发展中获得的财政收入增速只有不到6%。今年面临的压力更大，一季度中央财政收入累计下降0.6%，尽管三月份增速达到3%，略有回暖，但整体仍呈负增长。这要求在控制财政风险、保障资金使用效率的基础上，按照国务院的部署和建设现代财政制度的要求，在支出领域更加注重预调微调，盘活存量，用好增量，统筹资金用于保障重点领域和薄弱环节。

　　导致收入增速下滑的影响因素，在今年还将持续。2014年，我国一般公共预算收入达到140350亿元，增长8.6%；其中，中央财政收入64490亿元，增长7.1%；地方本级收入75860亿元，增长9.9%。这个增速水平是1992年以来我国财政收入的最低增速。财政收入增速放缓的原因：

　　一是经济下行压力较大，工业生产、消费、投资、企业利润等指标增幅均不同程度回落，主体税种收入增幅相应放缓；二是工业生产者出厂价格指数持续下降，消费者价格指数一直在低位徘徊，影响以现价计算的财政收入增长；三是房地产市场调整影响扩大，与之相关的收入增幅回落较多；四是结构性减税向纵深推进，如扩大经营改革范围、小微企业税收优惠等政策。

　　营改增改革要力争在2015年完成，不动产和建筑业带来的减税压力非常大，因为企业拥有或租赁的不动产抵扣将大量增加，财政收入会受到较大程度的影响。总体预计2015年的全国一般公共预算收入增速要较2014年更低，我们在预算案中提出的增速水平是7.3%。

　　在财政收入增速放缓的同时，考虑到支出结构、宏观调控、社会发展和促进改革等因素的影响，财政支出的增速仍将保持在较高的水平，收支矛盾进一步尖锐。

　　在支出结构上，当前的教育、医疗、社保、文化、科技等支出仍需保持增长，具有明显的支出刚性。受到世界经济复苏乏力和国内经济下行态势的影响，宏观政策上也要求继续实施积极财政政策并加力增效，在稳增长、调结构、促改革、惠民生等方面发挥更加积极的作用。而社会发展水平的不断提升，客观上要求政府提供更多更好的公共服务，将进一步加大支出压力。此外，三中全会提出要清理规范重点支出挂钩的安排，但实际上安排的支出仍与按照挂钩的比例水平相近，消化挂钩的惯性需要一段时间。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革既是全面深化改革的重要组成部分，又为其他领域改革的顺利推进提供指出、协同和保障。改革中合法既得利益的有效补偿、改革成本的分担等都需要财政保持必要的支出规模；而去杠杆过程中要保持经济适度增长，不能爆发系统性风险，局部风险的化解要尊重规律、循序渐进等，也需要财政维持一定支出水平。因此，2015年我国财政支出的规模和增速都难以下降，全国一般公共预算支出达到171500亿元，增长速度达到10.6%。

　　关于债务问题，我讲三个方面的情况。第一是赤字率，国际上的安全线的3%。今年我国的赤字规模是16200亿元，赤字率是2.3%。第二是债务率，国际上的安全线是60%。目前，中央和地方以最宽口径算的债务率将近40%，所以总体风险是可控的。但局部地区风险很大，各种平台交织，财政没有做到统一管理。第三是发债主体，国际上的发债主体可以延伸到各级财政主体。我国新预算法规定只有省级可以发债。其实市级也应具有发债的权利，因为市政建设大部分在市里，省级的资产负债表不能代表一个市的资产负债表。但新预算法这样规定是审慎的和适当的，也是有好处的，意味着各个省级财政必须负起责任，从市到县的债务都得管起来，有利于防范区域性的风险。

　　因此，当前我们必须“三路并进”，审慎管理。

　　第一，对于管理规范的以政府名义直接举借的债务，要合理运用，利用好国债余额管理和地方政府债务限额管理提供的空间和便利，筹集资金，满足政府宏观调控和财政履职的需要。第二，对于通过企事业单位及各种平台的名义举借的债务，要摸清底数、严控增量、化解存量、防范风险，在承担必要责任的同时，对地方政府与新增的该类债务作全面、规范的分离与切割。PPP就是一种较好的切割方式。他通过政府和社会资本的双方合同，把今后的风险通过收费和补贴来长期分摊，政府债务变成企业债，缓释风险。第三，对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。目前已经安排10000亿元置换债券额度，从发行情况来看，由于没有资产负债表为基础的财务报告，也没有经过评级，发行起来不是很容易。

有的地方政府对债券发行的干预很强烈，甚至利率比国债利率都低，这是不正常的，在分配额度的时候将会严加考核。加强地方政府债务管理及创新投融资方式，逐步地“去杠杆”，保持经济适度增速，财政必须有所作为。

（本文为财政部长楼继伟于2015年4月9日在中国财政学会2015年年会暨第20次全国财政理论研讨会上发表演讲的第一部分，标题为“如何应对1992年以来最严重的财政收入下滑”。来源：搜狐财经）